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欧盟排放交易体系的结构性改革

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日

  3审视欧盟排放交易体系的结构改革方案

  欧盟委员会当前的提议或许并不足以解决欧盟排放交易体系存在的缺陷,如果任其发展,这些问题将会加剧,因此逐渐涌现了一系列针对全面结构改革的建议。

  这些建议以欧盟委员会的改革方案为基础,同时加入了来自欧洲政策研究中心(CEPS)碳市场论坛(Carbon Market Forum)、法国信托局及信托局气候中心(CDC CLIMAT)、气候战略(Climate Strategies)、能源咨询公司、EuroCASE组织、埃里克·玛蒂埃基金会研究中心(Fondazione Eni Enrico Mattei,FEEM)、奥地利经济研究协会(Austrian Institute of Economic Research)以及格拉茨大学韦格纳中心(Wegener Center at the University of Graz)提出的各种建议。

  我们将有关欧盟排放交易体系结构改革的这些选项整合为三个一揽子方案,以此来说明那些会逐渐改变欧盟排放交易体系的行动,这三个一揽子方案包括:

  ● 解决拍卖的僵化问题,并“重建”市场;

  ● 根据长期减排路径增强许可额分配的灵活性,以反映2050年之前排放权的稀缺程度;

  ● 进一步改善欧盟交易排放体系的运行状况。

  我们确定了每个一揽子方案的关键改革选项。不过,这些改革的影响力严重依赖于其设计和实施。

  我们可利用若干标准来评估这些一揽子改革方案,这些标准包括:

  ● 满足欧盟设定的环保目标;

  ● 提供可辨识长期环保目标的价格信号;

  ● 确保市场的良好运行;

  ● 应对碳泄漏问题的规则;

  ● 政治可行性。

  从上述一揽子改革方案出发,我们可以挑选出单一选项,或将单一选项组合在一起形成结构性改革方案。

  用于分析一揽子改革方案的综合性框架应便于评估被选中的改革策略。

  3.1 一揽子改革方案1:解决拍卖僵化问题并“重建”市场

  3.1.1 为什么需要灵活的供给机制

  欧盟排放交易体系的现行架构无法应对突发和重大的需求变化,譬如由经济危机以及可再生能源和能源效率政策所导致的需求变化。该体系也无法及时应对突发的供给变化,譬如国际补偿的流入。

  由此导致的失衡可通过灵活的供给机制譬如欧盟委员会所提议的市场稳定储备来解决。

  碳市场的部分供给可通过改变拍卖和/或免费分配的许可额数量来调整。采取的应对行动应当考虑:

  ● 市场失衡,即许可额的累积剩余或不足;

  ● 市场的短缺程度,即目标排放和实际排放之间的差额;

  ● 市场价格,即实际价格与目标价格的偏差。

  欧洲似乎更喜欢通过基于数量的供给指标而非价格指标,使用供给机制来应对市场变化。其原因之一在于,碳价不仅受到市场供需基本面的影响,很大程度上还受到投机活动的影响。

  此外,这还与欧盟的制度和财政架构有关,这些因素导致很难像美国的加利福尼亚州那样将价格触发机制引入欧盟。最后,许多人认为,以数量为基础的规则导向型干预更称得上是市场机制。

  3.1.2 欧盟委员会提出的改革建议

  欧盟排放交易体系不同改革方案评估的出发点在于欧盟委员会当前所提出的一系列改革方案:

  ● 灵活的供给机制,即所谓的市场稳定储备;

  ● 更雄心勃勃的减排路径。

  第三阶段末,许可额拍卖的临时转移已经开始实施。

  改革方案1.1:基于先减后加程序和欧盟委员会建议的市场稳定储备的市场稳定计划

  以下改革措施正在规划中或已经开始实施:

  ● 从2014年至2020年,先减后加程序将逐步转移拍卖的许可额数量,直至第三阶段结束;

  ● 将减排限额从每年的174%增加到2020年之后每年22%的目标路径;

  ● 依据欧盟委员会建议的有参数的市场稳定储备计划,在2020年之后实施灵活的供给机制。

  对上述改革方案的模拟计算可作为参照系,用来比较其他备选方案。该模拟计算过程假设,根据欧盟委员会建议的参数而制定的先减后加程序已经得到实施。

  从中我们得到两点启示:首先,先减后加程序只是略微减少了目前的许可额剩余,到2020年剩余的许可额将急剧增加;其次,市场稳定储备实施后大约需要十年时间,才能消化这些剩余。

  上述改革方案的影响之所以相当有限,原因主要有两点:首先,预期的经济不振导致未来十年会持续出现许可额剩余;其次,市场稳定储备的许可额回收率非常低。

  市场稳定储备这样的灵活供给机制可以保护碳市场免受重大经济波动的影响,同时也不会对排放许可额的数量短缺程度产生其他意外影响。将这种灵活供给机制加入欧盟排放交易体系的设计中,可以应对未来的不确定性。

  灵活供给机制影响也可以转化碳价信号,使碳价更能反映排放许可额的长期稀缺性(到2050年之前)。因此,欧盟排放交易体系新增加的这种灵活供给机制实际上是一个混合交易体系,它可以应对未来的不确定性。

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  市场稳定储备的灵活性受到拍卖所需数量的限制,2013年拍卖的排放许可额数量占欧盟排放许可额的57%。在根据市场稳定储备回收12个百分点之后,还剩45%,这些份额仍能维持相当规模可拍卖的许可额,但只能适度减少剩余的许可额。

  由上述模拟得出的一个主要结果使我们认识到,应对过往交易阶段积累的许可额剩余和未来的市场失衡需要不同的市场稳定参数。

  此外,运用上下限干预并不一定可取,因为这种干预可能会导致不合意的跨国效应。

  3.1.3 针对市场稳定储备的扩展改革建议

  第一个模拟计算分析了欧盟委员会提出的改革方案的影响,根据这些经验,我们提出了用于稳定碳市场的扩展改革建议(extended reform proposals)。

  第一个扩展改革建议是,依据先减后加程序将2014—2016年间从市场上回收的排放许可额不再重新纳入拍卖计划,而是放到市场稳定储备中。

  改革方案1.2:采纳市场稳定储备提议且不将回收的拍卖许可额回注市场的市场稳定计划

  依据先减后加程序,2014—2016年将会回收9亿吨排放许可额。这些许可额不再重新投入碳市场,而是纳入市场稳定储备中。

  从2021年开始,市场稳定储备就会依照欧盟委员会提出的参数实施。

  在第二个模拟计算中,我们假定通过先减后加程序从市场中回收的排放许可额不会被重新投入拍卖。

  从图3.2中,我们可以看到上述举措显著降低了许可额剩余的峰值,并促使市场稳定储备向市场提前注入可接受数量的欧盟排放许可额。

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  将2014—2016年回收的9亿吨排放许可额注入市场稳定储备可以稳定累积的剩余许可额,但这需要十年以上的时间才能让市场上的剩余许可额达到市场稳定储备的上限水平。

  不过,此改革方案降低了第三交易阶段末不合理的意外价格波动。

  从先前模拟中所获得的证据激发了第三个模拟计算,以研究市场稳定储备在2019年尽早启动以及闲置许可额转入储备会有何影响。

  改革方案1.3: 提前启动市场稳定储备但没有先减后加程序的市场稳定计划

  根据先减后加程序,始于2014年的9亿吨排放许可额将在2016年之前收回。这些许可额不会被重新投入碳市场,而是被纳入市场稳定储备。闲置许可额也会被转入市场稳定储备。

  依据欧盟委员会的改革建议中的参数,市场稳定储备将在2019年实施。

  迄今为止所考虑的改革步骤表明,以更大胆的方式来处理累积的剩余许可额有其必要性。这一点体现在第三个模拟计算中,此模拟计算假定市场稳定储备在2019年实施,并将闲置的许可额转入市场稳定储备。

  模拟结果可通过图3.3进行判断,该结果表明此项改革方案将可以避免剩余许可额的进一步积累。不过,直到2025年,累积剩余许可额才能达到市场稳定储备的上限。

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  提前启动市场稳定储备但没有先减后加的回收计划和闲置许可额的市场稳定计划,无法阻止市场上剩余许可额在2020年之前进一步积累,但可以让它保持较低的数量水平。不过,此举并不足以创造出价格信号,使投资决策能够达成2050年的目标。

  3.1.4 从排放许可额市场稳定化改革方案中得出的结论

  市场稳定储备这样的机制能够应对可能导致不利影响的市场失衡。许可额的累积剩余会模糊碳价。

  我们所建议的改革方案区分了先前交易阶段的过度市场失衡和突发市场变化导致的市场失衡。由于目前存在显著的许可额剩余,市场稳定储备机制需要时间来消化过去市场失衡的影响。此外,从市场上回收剩余许可额的一次性行为也可纳入考虑。

  所有的干预行动都可以通过改变拍卖的许可额数量和将新增的许可额或回收的许可额存入市场稳定储备来实现。在这里,许可额并没有被取消。

  欧盟排放交易体系的现行设计不需要更多的改动,因为免费分配和固定交易阶段保持不变。

  市场稳定储备至少有两个需要进一步探讨的问题:第一,与市场流动性需求相关的参数;第二,市场稳定储备对碳价的不确定性影响。

  流动性问题主要与市场参与者尤其是电力生产企业的对冲行为有关。

  平心而论,关于市场稳定储备如何影响碳价的任何预测都是高度不确定的。

  实施有效市场稳定储备的主要障碍在于缺乏政治共识,而政治共识又取决于对碳市场严格性的承诺,以期形成可信的碳价信号。

  ● 市场稳定储备这类机制可以用来应对过去和未来的市场失衡;

  ● 基于规则的灵活供给可通过调整拍卖的许可额数量来实现;

  ● 许可额不会被取消而是纳入市场稳定储备,在需要的时候可以取出来。

  3.2 一揽子改革方案2:从长期目标路径的角度,增加许可额分配的灵活性以反映2050年之前的稀缺性

  市场稳定储备这类灵活供给机制解决了整个市场的许可额供求之间的缺口(即期望情形和实际情形之间的差异)。这一缺口可被视为“纵向失衡”,因为它们自下而上地集中了欧盟排放交易体系所辖行业中的所有企业。

  由于免费许可额的分配缺乏灵活性,企业之间也存在其他失衡,免费许可额的分配主要以历史基准和历史活动水平为基础。

  特定阈值范围内的免费许可额分配并不会对产出波动做出反应,这也会扭曲企业之间的竞争性地位。

  在某一特定行业中,尽管企业活动水平表现出不同的动态变化,但获得免费许可额分配的权利依然保持不变,此时,就会出问题。

  企业之间的这种失衡可被称为“横向失衡”,它催生了第二个一揽子改革方案,这一改革方案解决了根据长期目标路径进行灵活的许可额分配的问题。

  3.2.1 减排的长期视角

  欧盟排放交易体系的总量控制与交易机制以固定交易周期的排放限额为特征,当前的周期跨度为2013—2020年。

  投资决策通常需要更长的规划周期,超越固定交易周期的长期排放目标路径则可以提供这样的规划周期。

  第三阶段的减排路径已经开始,此阶段中的排放限额被转化为2020年之前每年减排1.74%的线性减排路径。该路径初始排放量为2013年的20.84亿吨。

  2014年10月,欧洲理事会支持欧盟委员会关于将上述路径延续至2020年以后的建议,即2020年之后每年的减排量提升至2.2%,而且没有限定目标路径的终点。

  改革方案2.1:长期排放目标路径界定了排放限额

  第三阶段减排路径的初始排放量为2013年的20.84亿吨,并以每年1.74%的幅度减排,直至2020年。2020年之后延续这一减排路径,且每年减排幅度提升至2.2%。

  上述减排路径取决于欧盟排放交易体系灵活供给方案的实施过程,它也许会取代固定交易阶段。

  上述目标路径既反映了欧盟能源和气候政策的长期愿景,又含蓄地为企业界定了排放限额,提供了长期视角。

  随着这类目标路径的引入,就不需要设定明确的交易周期了。

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  3.2.2 分配许可额的现行制度

  许可额的供给源自拍卖和免费分配。

  根据基于限额的制度设计,许可额分配始于总限额(overall cap),对于第三阶段,该总限额可定义为:线性减排路径的初始许可额为2013年的20.84亿吨,此后每年减排1.74%,直至2020年。

  每一年的排放目标都会划分为免费分配的许可额和拍卖的许可额,因此,在某一交易阶段内每年免费分配和拍卖的许可额基本上是预先决定的。

  免费许可额的数量基本上由历史产出水平和基准排放强度确定:

  免费分配的许可额=基准排放强度×产出水平

  在欧盟排放交易体系的现行架构中,免费分配程序建立在和排放强度相关的基准上。每家企业都必须报告基准参照期排放量(benchmark reference period emissions)和产出水平。利用这些信息,我们就可以计算排放强度并对之进行排名。

  依据企业在排放强度排名中的位置,我们可以确定每单位产出中,免费许可额的份额。排放强度低的企业可获得100%的免费许可额,其余企业按照排名依次减少。也就是说,上述程序包含奖励因素。

  在欧盟排放交易体系的当前架构中,历史基准和历史产出水平主导了免费许可额的分配程序。

  因此,免费许可额的分配程序可概括为:

  免费分配=历史基准×历史产出水平×跨行业校正系数

  通过历史基准乘以历史产出水平计算出来的免费许可额的总量将会超出免费许可额的总上限,因此,我们必须运用所谓的跨行业校正系数(CSCF)这样的统一减量(uniform reduction)。该校正系数在2013年起始阶段为5.73%,后逐渐增加至17.56%,直到2020年。图3.5说明了免费分配和拍卖许可额的现行制度缺乏灵活性。

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  通过了交易和碳成本标准阈值并被纳入碳泄漏名单的工业部门就有资格获得免费分配的许可额,该名单已经在2014年10月进行了更新。目前该名单已经囊括了175个行业中的164个,也就是说,这份名单相当缺乏目标性。

  3.2.3 提高免费许可额分配的灵活性

  欧洲理事会的动机和建议

  解决免费许可额分配问题的改革方案更为现实地反映了产出水平、更新后的基准以及用来计算免费许可额数量的、更有针对性的计算方式。

  这些改革方案旨在稳定与欧盟排放交易体系所有层面上的许可额严格性有关的预期,这些层面包括企业、行业以及整个碳市场。此外,这样的灵活机制可以避免企业内部的成本扭曲,同时保护其免受碳泄漏风险的侵害。

  以下旨在增强免费分配灵活性的指导方针皆出自2014年10月拟定的理事会决议(Council Conclusions):

  ● 免费分配将持续到2020年以后;

  ● 免费分配基准将接受定期审查;

  ● 未来分配必须确保更好地匹配不断变化的生产水平,进而更有效地对抗碳泄漏;

  ● 必须考虑直接和间接的碳成本;

  ● 管理复杂性不会增加。

  三大灵活性难题

  免费许可额分配的灵活性通常可以解决以下问题:

  ● 调整基准;

  ● 根据产出水平进行调整;

  ● 满足限额。

  我们总结了可通过灵活性水平进行区分的各种改革方案。

  基准必须具备灵活性,因为技术变化通常会反过来反映投资周期。因此,按照不同的时间间隔依据行业特点来更新基准是很有必要的。

  根据排放绩效对企业进行排名,由此基准可被视为激励机制。

  基准流程将导致排放份额按照免费许可额进行分配。此份额也可界定免费分配的基准排放强度,即分配给单位产出的免费许可额数量。

  通过基于排放强度对企业进行排名,我们就可以用现行程序来确定基准。欲确立更具针对性的基准,我们可以考虑其他标准,譬如交易强度、间接排放和当前无法避免的过程排放的显性指标(explicit indicators)。

  免费分配的许可额能够反映产出水平对避免扭曲企业的成本非常重要。

  将灵活性纳入以反映活动水平的设计方案是以近期或当前的产出数据为基础的。同样,我们也可以将与补偿相关的其他方案纳入考虑范围,补偿通常以符合企业基准的排放为基础。从行政管理的角度来看,上述设计可能充满了吸引力,因为灵活分配方式的确定可以融入竞拍程序。

  灵活确定免费分配许可额必须与排放限额相符合。当前的方法提供了来自免费分配和拍卖的固定份额。

  更加灵活的设计可考虑仅对总排放限额施加严格限制,但允许免费分配和拍卖的份额有变动。

  应该注意的是,2014年10月通过的欧洲理事会决议宣称,总分配中的拍卖份额应该减少。从某种意义上说,我们在选择灵活的制度设计时,可能会受到限制。

  3.2.4 灵活分配免费许可额的改革方案

  依据可允许的灵活度,我们可以制定出适用于免费许可额分配的不同方案,我们将在本章内容中对其进行概述。这些方案独立于先前制定的基准决策。

  改革方案2.2.1:有免费许可额上限但没有补偿性储备的部分灵活分配

  在分配免费许可额时,可以将灵活性与产出水平和基准联系起来。

  免费分配的许可额=近期基准×近期产出水平×调整后的校正系数

  免费许可额的数量是有上限的,因此校正系数可用调整计算出来的免费分配量(即免费分配的许可额数量)和上限所允许的免费分配量之间的差异表示。

  拍卖量(即拍卖的许可额数量)保持固定。

  这一改革方案可在一段时间内维持灵活分配和拍卖分配之间的固定比例。免费分配根据产出水平调整,而与上限之内的全部可用免费分配许可额的差异可在事后通过校正系数进行调整。

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  改革方案2.2.2:既有免费许可额上限又有补偿性储备的部分灵活分配

  在分配免费许可额时,可以将灵活性与产出水平和基准联系起来。

  免费分配的许可额=近期基准×近期产出水平

  免费许可额的总可用量是有上限的,因此计算免费分配和上限之间的缺口可通过储备进行调整。市场稳定储备即可用于达成上述目的。

  图3.7所示的这种改革方案可在一段时间内维持免费许可额和拍卖许可额之

  间的固定比例。实际和目标免费许可额之间的任何缺口可在事后通过市场稳定储备来弥补。

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  这一改革方案无需校正系数。

  改革方案2.2.3:既有许可额上限又有补偿性储备的完全灵活分配

  在分配免费许可额时,可以将灵活性与产出水平和基准联系起来。

  免费许可额=近期基准×近期产出水平

  只有许可额的总数量是有上限的。拍卖许可额可根据许可额的总上限和免费分配量之间的差异进行事后调整。

  实际分配出去的总许可额和许可额上限之间的差异,可通过市场稳定储备机制进行调整。

  正如图3.8所示,上述改革方案使免费许可额和拍卖许可额之间的比例可以灵活调整。总许可额的严格性可在事后通过拍卖量的调整来维持。不需要任何校正系数。

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  3.2.5 从增加分配灵活性的改革方案中得出的结论

  对于企业而言,严格的免费许可额可定义为免费分配的许可额相对于其总排放量的比例,它是评估排放成本的关键因素。

  与免费许可额相关的当前实践产生了很多负面影响:

  ● 在确定的阈值内产出减少(即所谓的局部中止规则)对免费许可额的分配并无影响,也就是说,免费分配的严格性随着产出水平而变化;

  ● 随着时间的推移,校正系数会一刀切式地减少所有行业的免费许可额数量;

  ● 历史基准会过时。

  将历史产出水平换成近期产出水平可减少企业层面的免费许可额严格性差异,从而消除产出波动对碳成本影响的巨大不确定性。

  免费许可额的变化可以用拍卖量的变化进行全部或部分调整。这种做法既不需要校正系数,又可以使排放量围绕着目标路径波动。

  不过,我们还是要未雨绸缪,以避免在一段较长的时间之后,实际排放超出了目标路径从而背离环保目标。

  基本上所有的市场稳定机制,譬如市场稳定储备或动态免费分配,都遵循了图3.9所描述的改革方案。

  ● 通过比较目标排放量与实际排量来确定市场失衡问题,并通过许可额供给的调整来解决;

  ● 流动性需求源自对冲和其他交易行为,需要做出相应的规定;

  ● 供给可划分为免费分配的许可额和拍卖的许可额。

  在欧盟排放交易体系的现行制度框架中,可以对固定的交易期进行较短期的或年度调整,就像我们所建议的市场稳定储备和灵活分配那样。

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  通过思考三类需要调整的典型案例,我们可以更深入地了解灵活的供给机制:

  ● 案例1:围绕目标路径波动的当前失衡;

  ● 案例2:维持在目标路径以下的当前失衡;

  ● 案例3:维持在目标路径以上的当前失衡。

  案例1:围绕目标路径波动的失衡。

  如果失衡如图3.10中所描绘的那样只是围绕目标路径波动,那么供给灵活性可以通过每年回应先前的失衡来维持市场严格性。

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  在这类调整中,实际排放只是围绕着目标路径波动,因此并不会显著偏离隐含的排放限额。

  案例2:维持在目标路径以下的失衡。

  到目前为止,欧盟排放交易体系的碳市场已经表现出目标路径以下的系统性失衡。依据我们建议的提高供给灵活性改革方案,我们可通过改变免费许可额的供给和/或拍卖量来进行调整。

  在此案例中,实际排放量维持在图3.11所描绘的隐含排放限额之下,超额完成排放目标。

  上述调整不仅避免了剩余许可额的积累,还维持了碳市场的严格性。

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  案例3:维持在目标路径以上的失衡。

  我们还需要考虑其他的失衡案例,如图3.12所示的这种失衡状态是由长期超出目标路径的实际排放量所致的。

  这种失衡导致目标途径所规定的隐含排放限额无法被满足的风险。我们有很多方案可用于减少这种风险。

  ● 我们可以依靠价格机制,因为碳市场的持续短缺将提高碳价,进而使减排方案更有吸引力。

  ● 我们可以限制供给调整的数量,从而增加许可额的稀缺性,这种稀缺性反过来又会触发更高的碳价。

  ● 我们可以减少可再生能源和能效行业的政策重叠,以减少失衡。

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  ● 我们希望设定碳价上限,以避免碳成本过高。不过,这种做法应当与现行交易排放第29a款规定的机制相一致,因为后者允许在欧盟排放许可额价格一直显著高出上一年度时,可对拍卖的时间安排进行调整。

  免费许可额的灵活供给可以应对产出和技术变化,进而避免企业之间的横向失衡。

  免费分配的许可额会与拍卖的许可额相互作用,前者的灵活性可能会对后者产生挤出效应,也就是说,剩余的拍卖许可额可能会越来越少,这样的风险会出现吗?

  就长期而言,工业是唯一具备免费分配资格的行业(如果它们被认为正处于碳泄漏风险之中),其当前的免费分配份额不到欧盟排放许可额总供给的30%。相比工业部门,主要以电力和热力为代表的其他行业将维持较高的减排强度,因此工业产出的扩张对其他行业的拍卖许可额数量产生不利影响的风险很低。不过,这也意味着减排负担正在转向那些通过拍卖获得许可额的行业。

  然而就长期来看,即便经济增长能长期持续,也必须确保环境的完整性。

  ● 在确定免费许可额的分配时,可同时使用近期产出水平和更新后的基准;

  ● 不再需要跨行业校正系数;

  ● 转向基于长期目标路径的灵活供给机制,就无须明确的固定交易期。

  3.3一揽子改革方案3:改善欧盟排放交易体系运行的其他因素

  人们经常提及的一些其他改革方案,也值得我们深入思考。

  免费许可额的定向分配

  改变用于计算免费许可额数量的校正系数,免费许可额的分配会变得更有效率。

  这些措施只是一个新的分配程序的要素,而这个新程序可以补充或替代基于基准的现行分配程序。

  所有工业行业都具有免费分配的资格,并基于一个灵活且与特定部门相关的分配机制,而这一机制又基于:

  ● 面临出口竞争;

  ● 面临进口竞争;

  ● 过程排放;

  ● 因为使用电力而致的间接排放。

  应当考虑将贸易和排放相关的标准结合起来,这两者是碳泄露存在的必要条件。

  现行的免费许可额分配对列入碳泄漏名单的行业不加区别地统一处理,这一改革方案可以解这个问题。

  正如图3.13所示,该改革方案的潜在优势就是明确考虑了与碳泄漏风险相关的各种因素。为了满足目标路径,针对许可额分配的任何必要调整都可以通过拍卖来完成。在这种情况下,行业校正系数就是多余的了。

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  免费许可额的分配应基于一系列透明的标准,这些标准可在行业乃至企业层面进行选择,并随时不断更新。

  ● 面临国际竞争

  免费许可额可按照出口和进口份额的比例进行分配,份额和对应于实际排放的产量有关。

  ● 过程排放

  源自工业生产过程的这些排放利用现有技术无法降低,可利用免费许可额来全部或部分抵偿。

  ● 间接排放

  电力行业通过供电对其他行业产生的排放溢出效应可利用免费许可额来抵偿。

  ● 定向免费分配明确地考虑和补偿了贸易竞争、间接排放和过程排放;

  ● 所有企业获得免费许可额的资格都要基于透明和灵活的规则;

  ● 碳泄漏名单不再需要。

  不同的行业目标

  正如图3.14所示,欧盟排放交易体系市场上的行业排放分布主要由燃烧行业主导,相比之下,工业生产部门所占的份额相当小。这种分类或许着眼于减排能力、碳泄漏风险以及不同的利益和碳价高低。

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  上述分类激发了在欧盟排放交易体系内,针对不同行业目标的总减排量进行分割,这种分割不仅可用于调整特定行业的免费分配和拍卖的许可额,还可以维持排放交易体系的统一性。

  基于欧盟排放交易体系许可额的市场划分,我们可以对电力和非电力行业确立不同的减排目标。对于不同的工业部门,我们也可以这样做。

  我们还可以依据减排能力做进一步的行业细分。

  正如拍卖量可以根据每个行业进行调整,不同行业的目标路径也可以与灵活的许可额分配结合起来。前提条件是我们依然有一个统一的碳市场。

  区别对待间接碳成本的补偿

  在当前的欧盟排放交易体系指令下,间接碳成本的补偿只有通过国家补助才有可能实现,欧盟成员国或许会在事后擅自提供国家补助。尽管欧盟委员会已经对此类国家补助采取了协调的指导方针,但就缓解碳泄漏风险而言,此类方式还是有相当大的局限性。由于被视为运作性援助(operating aid),所以随着时间的推移国家补助要慢慢减少。

  不同的欧盟成员国具备不同的财政能力以及给予补助的不同意愿,这造成了对间接碳成本补偿的不公平竞争。我们可以考虑一些能够创造出更公平竞争环境的方案:

  ● 通过扩展免费分配来包括间接碳成本,补偿措施可以在欧盟层面上实施。不过,这种方式增加了复杂度,我们还不清楚如何将这种机制与国家补助结合起来。

  ● 拍卖所得的收入可用于补偿间接碳成本。这里特别值得考虑的是加利福尼亚州的案例,那里的发电厂利用拍卖程序来补偿碳成本导致的更高价格。这样的体系意味着可以完全取消国家补助。

  区别对待小型企业

  图3.15揭示了欧盟排放交易体系所辖企业的规模分布高度不均等。84%的小企业仅占据了欧盟排放交易体系总排放量的10%,而71%的小企业更是只占总排放量的5%。这种排放量相对于企业规模的高度不均等分布证明了区别对待小企业的做法是合理的。

  针对小企业的改革方案可以采取排放收费的办法,该措施建立在化石能源消费的基础之上,并以年度调整率进行倍增,年度调整率反映了碳含量和前一年的平均碳价。

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  纳入上游经销商

  正如加利福尼亚州的做法一样,可以将化石能源的经销商纳入欧盟排放交易体系中。这也是处理小型企业的一种选择方式。

  在加利福尼亚州的案例中,虽然配电企业可免费获得许可额,但它们必须利用拍卖收入来补偿客户支付的更高的电力成本。

  治理问题

  有很多原因导致一些基于规则的灵活性并不足以维持碳市场的理想状态。更改排放交易体系所需的共同决策程序可能要耗费大量时间,进而产生大量无益于碳价信号的不确定性,因此我们可以考虑运用委托治理程序。

  欧盟排放额度的运用

  当前欧盟排放交易体系指令的第24a款声称,欧盟成员国可以采取措施以发放来自非欧盟排放交易体系所辖项目的许可额。不过,欧盟排放交易体系的结构改革议程并没有将上述规定放在优先讨论的位置。在当前供给过剩的状态下,对新供给的需求并不强烈。考虑到一揽子改革方案的背景,排放交易体系行业与非排放交易体系行业之间的联系可能将会成为一个有趣的探索途径。不过,这一联系表明,深入探讨许可额分配动态变化的背景和非排放交易体系所辖行业的潜在新增负担,我们才能更好地审视上述联系。

版面编辑:王丽琨
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