财新传媒

产业政策和发展:政治经济学视角

来源于 《比较》 2016年第1期 出版日期 2016年02月01日
詹姆斯·罗宾逊

4.决定产业政策成败的政治经济学

  成功和失败的产业政策案例的区别何在?为什么在台湾地区能发挥作用,而加纳则不行?虽然产业政策在各国的实施方式肯定有区别(如对内思路和对外思路),但我相信这些案例的主要差异在政治方面。毕竟,《棉布法案》似乎是一项成功的进口替代政策,人们也可以说,台湾地区在1950年代执行的早期进口替代政策很关键,给某些后来的优秀企业创造了起飞良机。因此拉丁美洲乃至加纳(至少在设想中)所尝试的政策本来是可以发挥作用的,实际上没能如此是由于这些国家的政治环境所致。

  为体会这个观点,我们再来看非洲的例子。有学者分析了赞比亚利用工业发展公司(Industrial Development Corporation)来促进工业化的失败案例(Tangri,1999, 第30页),指出原因在于“该公司在具体操作业务中听命于各种政治上的指示,包括投资的类型和选址等。项目的开展是基于政治考虑,例如曼萨电池厂的可行性分析就认为该项目是不合算的。还有,钦格拉的中国玉米加工厂在开工时也没有任何可行性分析,完全是出于政治决策,导致已经完成规划和评估的基特维玉米加工厂项目被放弃。项目选址也受到政治指令的干扰,工业发展公司的下属企业利文斯顿汽车组装厂、卡皮里玻璃制品厂和曼萨电池厂,都是为了在主要都市区以外提供就业。这些工厂和其他类似项目由于各种原因陷入困境,部分原因正是因为它们位于内地,与主要市场相距遥远。在卡拉路西和内加内加的农村地区,投资数百万美元的制砖厂修建起来,但把这些砖头长途贩运到建筑工地使其成本陡增,建筑企业转而使用混凝土块来替代。由于需求下降,内加内加的制砖厂被迫在1979年关闭,卡拉路西的工厂也陷入严重亏损”。

  以上对赞比亚产业政策的分析表明,赞比亚与日本的区别在于,其政策、项目和选址的决策是根据政治标准,而非经济因素。

  同赞比亚一样,加纳的资源错配决策背后的动机显然也是政治上的。有学者认为许多项目根本没有可行性研究和竞争投标就启动了,新企业被当成党政官员的私人领地来分配,以便他们给自己的亲属、朋友和支持者们提供好处(Rimmer,1969, 第195页)。还有人总结说:“加纳的政治家们在经济和社会项目的总体规划和实施上,地位总是高于公务员和规划师。”(Omaboe,1966, 第460—461页)

  相比之下,所有研究东亚奇迹的文献都强调,那里的经济主管部门如何能制定理性的经济政策,而不用采纳服务于政治的项目或政策工具。

5.实证性的产业政策理论

  综上所述,产业政策可能发挥作用,也可能遭遇失败。区别在于实施政策的机构的目标和行动,而这些是由政治体制决定的。与其他因素相比,如约束边界和思想观念的差异相比,政治因素对产业政策成败的影响似乎要大得多。要真正解释产业政策的不同结果,我们必须深入剖析这些政治因素。台湾地区和加纳的哪些政治因素导致了不同的结果?为什么它们的政治均衡差异如此之大,可以决定产业政策实施的成败?对于这些问题,已经有学者做出了重要的研究,包括韦德等人(Wade,1990;Haggard,1990;Evans,1995)。

  作为我的思路的讨论背景,这里简要介绍一下内生政策理论[更详细的内容可以参考Acemoglu、Johnson and Robinson(2005b)]。经济政策(以及同样是集体选择结果的更普遍的经济制度)对经济增长有重要作用,因为这些政策和制度影响着社会上的主要经济参与者的激励,特别是对物质资本、人力资本及技术的投资,还有生产的组织。经济政策非但决定着总体的经济增长潜力,而且会影响未来的资源分配。换句话说,它们非但影响总收入的规模,还关系到收入如何在社会不同群体和个人之间进行分配。

  经济政策是内生决定的,来自社会的集体决策。显然无法保证社会上所有个人和群体都赞成同样的政策组合,因为如上文所述,不同政策会导致不同的收入分配结果,因此在经济决策的选择上存在利益之争。在此情形下,社会上的政治权力格局将决定选择何种经济制度,有更大政治权力的群体将确保推行自己赞成的经济政策组合。

  同时,社会上的政治权力格局也是内生决定的。根据我和阿西莫格鲁(2006)的理论,我把政治权力分为两个部分:法定权力(制度)和实际权力。法定政治权力代表社会的政治制度所赋予的各种权力,政治制度决定了政治生活中主要参与者的约束条件和激励机制。

  政治制度中包括政府的组织形式,例如,民主制还是独裁制,对政客和政治精英的约束程度等。然而,还存在超出政治制度规定的政治权力。某些人群即使没有被政治制度(如宪法的规定)赋予权力,但仍然可能掌握政治权力,他们可以起义,拿起武器,雇用士兵,与军队结盟,或者采用有经济破坏力但基本上和平的抗议来向社会宣扬自己的主张。我把此类政治权力视为实际政治权力,它有两方面的来源。首先,这种权力取决于相关人群解决自身集体行动问题的能力,也就是在其个体成员可能搭便车的情况下,如何确保大家团结行动。其次,这种权力取决于相关人群掌握的经济资源,它影响着这些人利用或滥用现有政治制度的能力,以及招募和借助武装以对抗其他人群的能力。

  社会中的实际政治权力和法定政治权力的组合,决定了各个人群的真实权力以及利益格局,进而决定了选择怎样的经济政策。这种观点强调说,今天的掌权者所做的决策不但是为了目前的收益最大化,还致力于长期维护其政治权力。这些目标之间往往存在冲突,而原因可能很简单,例如某些经济政策尽管能增加现有政治精英群体的收入,但同时会让反对派的收入增加更多,这样将影响未来的实际政治权力分配。贝茨(Bates,1981)在一篇开创性研究中也指出,好的经济政策可能不是好的政治选择,例如,虽然提供公共品能增加政治精英群体的收入,但利用再分配手段来扶持支持者、打压反对者,可能更有利于维护现有的统治。

  如果产业发展是政治均衡的内生产物,那么在何种条件下政治均衡将有助于推动产业发展?如果促进产业发展能提高经济效率,可以形成帕累托改进,那么在任何政治制度下,任何类型的政治领导人都有动力采纳。例如,惠特曼(Wittman,1989)就认为在民主制度下,政治竞争总能产生有效率的政策。不过该观点遭到了阿西莫格鲁(Acemoglu,2003)的有力反驳,而且他举出的案例并不属于上文提到的大多数非民主国家的情况。使台湾地区采纳成功的产业政策的也不是因为政治竞争,因为当时那里还基本上属于一党独裁。当然如果工业化带来了经济发展和财富增长,即使独裁政府也会给予支持。但正如上文所述,这种看法的问题在于,工业化几乎肯定会破坏现有的政治权力格局,台湾地区和韩国的历史就是明证。

  这些观点意味着,只能间接受益的人不太可能去推动工业化。然而此判断能否成立显然需要结合具体环境。例如,韩国和台湾地区都经历过日本统治的殖民历史,在工业化方面有过比较多的经验。当它们在1960年代促进工业发展时,那里有企业家资源和操作经验。中国香港和新加坡则都有漫长的商业资本主义历史。另外韩国和台湾地区有着深厚的官僚政治传统,在政策的制定和监督上发挥着重要作用。虽然说这样的操作必须得到政治家们的允许,但这种能力的存在显然能影响政策的成败,从而改变政治家们的激励。最后,这些地方还有较为丰富的人力资本。这些条件表明,促进产业发展的政策有很大机会成功,其他国家如果有同样条件也会鼓励政府采纳类似的政策。

  除帮助产业政策发挥巨大作用的上述因素外,还有其他因素可以缓和经济发展带来的政治不稳定。日本和韩国都是长期巩固、独立的政治实体,台湾地区在1949年后与中国大陆存在对立,但在语言文化上仍血脉相连。中国香港和新加坡也存在类似的情况。另外,所有这些社会都处于高度均平状态,部分原因在于农业改革。较低的不平等程度,加上团结稳固的社会形态,使得当政的政治精英能推行快速工业化,而不至于面临剧烈的权力挑战(Acemoglu and Robinson,2006)。

  如果间接利益不足以推动产业发展,那么回到光荣革命的例子,成功的工业化政策可能需要能直接从工业化中受益的群体掌握政治权力。这正是平卡斯(Pincus,2009)对英国辉格党联盟的看法,他认为辉格党的许多政治领袖有自己的工厂和新兴企业,他们支持能提升自己资产价值的政策。

  这种看法虽然有理,但并不全面。正如亚当·斯密所述,这是因为对商人来说垄断是最有吸引力的事情之一。光荣革命的关键之处在于它是在1623年的《垄断条例》通过后发生的,该法案导致很难在英国国内建立垄断。因此,受到《棉布法案》保护的羊毛和亚麻纺织业不能阻止国内棉纺织业的兴起。还有,获得政权的辉格党政客们在1688年革命后也不能建立自己的国内垄断企业。

  阿根廷的工业化历史可以为上述观点提供很好的佐证。我们需要认识到,阿根廷和其他拉美国家的政策转向促进工业化,是新的政治联盟结成后的内生反应,也是为了向自己人提供收入再分配,维护其统治。在1930年代的拉丁美洲,外贸条件发生了巨大变化,导致资源分配向相对价格提升的城市和工业部门倾斜。这一冲击加上许多国家的民主参与度的扩大,使城市和工业人群的势力大为增强,随之兴起了进口替代的发展模式。

  过了一段时间后,政策反应开始出现,其背景正是变化中的经济和政治版图所催生的新兴政治运动和党派。在巴西,其标志是格图里奥·巴尔加斯(Getúlio Vargas)的崛起和新国家体制(Estado Novo)在1937年的建立。秘鲁则是德拉托雷(Víctor Haya de la Torre)领导的阿普拉党(APRA)的兴起。还有拉扎罗·卡德纳斯(Lázaro Cárdenas)在1934—1940年担任墨西哥总统,及阿根廷的胡安·贝隆(Juan Perón)于1943年后的兴起。

  虽然这些新兴政治势力促进了工业发展,但对于此类政策的理解,还是应关注到它们对于新的执政者有直接的好处。有学者(Gerchunoff,1989)这样总结阿根廷实施的贝隆主义经济政策,“并不存在特定的和统一的贝隆主义经济政策,更不用说长期发展规划,尽管官方文件中谈到了规划,但首要(甚至唯一)目标却是……能够保证新的分配模式的经济秩序”。产业政策是存在的,因为这符合那些制定经济政策的群体的利益,这些政策的形式虽然不像1960年代的加纳那么糟糕,却并不符合社会效益的目标,显然也没有给促进快速工业化创造必要的激励机制。其他学者也赞成上述判断,认为“贝隆主义政策反映出,政府并不那么关心工业化,而是注重增加民众和新兴企业家的实际消费、就业和经济安全的民族主义与民粹主义政策,为实现这些目标,甚至不惜牺牲资本积累和经济的转型能力”(Díaz Alejandro,1970, 第126页)。还有,“主要问题在于,从经济效率角度来看的最优政策(如自由贸易)会导致收入分配有利于数量最为丰富的生产要素(如土地)所有者,也就是说会强化传统精英群体的地位……但长期效率和受欢迎的收入分配只能靠完善的财政体制来协调,这不是很容易做到的”(Díaz Alejandro,1970, 第65页)。

  通过光荣革命与贝隆革命的对比,我们看到后者欠缺《垄断条例》。上述讨论还指出了东亚经济体与拉丁美洲或非洲的一个重大环境差异,东亚各经济体都不存在反对工业化或者受城市剥夺的强大乡村利益集团。新加坡和中国香港没有什么农村腹地,日本、韩国和中国台湾则通过农业改革剥夺了农村精英群体的传统权力。

  为什么英国制定了《垄断条例》,而阿根廷没有?这个差别与不同国家的制度发展历史有很深的渊源。拉丁美洲国家在1930—1940年代的政策选择是殖民地时代以来制度形成过程的路径依赖的结果(Engerman and Sokoloff,1997;Acemoglu、Johnson and Robinson,2001)。殖民地社会所建立的经济制度是为了从当地人和奴隶那里产生和榨取租金,以社会发展为代价,为极少数精英群体服务,给这些国家造成了严重的不平等。

  拉丁美洲在1930年代所形成的政治联盟及其采纳的政策,与关注租金产生和攫取制度史存在高度的路径依赖关系。历史上形成了垄断和高度仆从性质的政治策略,成为以前的寡头体制的延续。英国的制度形成路径与之大不相同,中世纪后期到现代初期的一系列冲击和结构变化又使社会权力平衡急剧改变,不但让各种利益群体获得了更大权力,而且形成了一系列实际和法定的权力制衡机制,从而产生了《垄断条例》等政策措施(Acemoglu、Johnson and Robinson, 2005a;Pincus, 2009)。

  东亚国家成功促进工业发展同样是历史发展路径的结果。前文已强调了某些结构因素影响了产业政策对政治精英群体的成本和收益,此处还要增加一个因素。韩国和中国台湾都曾经是日本的殖民地,在国防现代化上受到了日本的深入影响,这是后者自明治维新以来为避免自己成为西方殖民地所高度重视的。孙中山和1949年后来到台湾的国民党人同样关注这个目标。韩国和中国台湾脆弱的国际地位,及其与朝鲜和中国大陆的激烈竞争,也强烈地促使其领导者鼓励工业发展。这些因素使他们不可回避地要发展强大的工业部门。

版面编辑:邵超
财新传媒版权所有。如需刊登转载请点击右侧按钮,提交相关信息。经确认即可刊登转载。
  • 收藏
  • 打印
  • 放大
  • 缩小
  • 苹果客户端
  • 安卓客户端
财新微信